Hallituksenesitysluonnoksessa esitetään säädettäväksi uusi alueidenkäyttölaki. Yhdistyksemme kiittää mahdollisuudesta lausua lakiehdotuksesta. Lausumme hallituksenesitysluonnoksesta lähinnä siltä osin, kuin lakimuutoksella on vaikutusta tuulivoima- ja aurinkovoimarakentamiseen.
Yleistä lakiehdotuksesta:
Hallitusohjelmassa mainitaan, että hallitus laatii alueidenkäyttölain, joka edistää mm. tarkoituksenmukaista maankäyttöä, hyvää elinympäristöä, kaavoituksen sujuvuutta, alueiden elinvoimaisuutta ja Suomen houkuttelevuutta investointikohteena. Yleisesti toteamme, että ehdotetussa laissa tuulivoiman osalta kyllä edistetään kaavoituksen sujuvuutta ja Suomen houkuttelevuutta sijoituskohteena, mutta lähes kokonaan puuttumaan jäävät säännökset, joilla ehkäistään luonnon monimuotoisuuden ja ihmisten elinympäristön heikkeneminen tuuli- ja aurinkovoimarakentamisen seurauksena.
Tuulivoimantuotanto ja aurinkoenergia ovat voimakkaasti ja laajasti ympäristöön vaikuttavaa teollista toimintaa. Laissa ja sen perusteluissa ekologinen kestävyys ymmärretään ensisijaisesti ilmastokysymykseksi luonnon monimuotoisuuden ja luonnonvarojen käytön jäädessä ilmastotavoitteiden varjoon. Erityisesti energiarakentamisessa, jonka ympäristökuorma on lähes kaikkeen muuhun rakentamiseen nähden valtava, ehdotetuilla säännöksillä ei kyetä ehkäisemään luonnon monimuotoisuudelle, ihmisten asumisympäristölle ja kulttuuriperinnölle aiheutuvia haittoja. Ehdotetussa laissa, kuten edeltäjässäänkin, edellytetään vain, että suunniteltavan rakentamisen vaikutukset selvitetään ”tarpeellisessa määrin”, mutta ei kielletä merkittävienkään ympäristölle aiheutuvien haittojen aiheuttamista.
Hallitusohjelman tavoitteena on myös puuttua kaavoista ja rakennusluvista tehtyjen valitusten määrään kaventamalla joltain osin valitusoikeuksia. Erityisesti tuulivoiman vaikutusalue on oleellisesti laajempi kuin melkein minkä hyvänsä muun rakentamisen, joten asianosaisuutta tulisi tuulivoimakaavoituksen yhteydessä tulkita huomattavasti laajemmin kuin esimerkiksi tavanomaista asuin- tai maatalousrakentamista koskevissa asioissa, ja asiaa tulisi avata lain yksityiskohtaisissa perusteluissa tai muualla hallituksenesityksessä. Valitusoikeutta tulisi tuulivoiman kohdalla pikemminkin laajentaa koskemaan kaikkia niitä tahoja, joihin tuulivoiman vaikutuksetkin ulottuvat. Valitusoikeuden tulisi koskea myös naapurikuntien ja -maakuntien asukkaita, mikäli suunniteltavan rakentamisen vaikutukset ulottuvat sijaintikunnan ulkopuolelle.
Hallitusohjelman mukaan aurinkovoimarakentamista ohjataan rakennettuun ympäristöön, turvetuotannosta vapautuneille alueille ja joutomaille pyrkien välttämään tuotannossa olevien peltojen ja metsämaan merkittävä käyttö aurinkovoimaan. Tätäkin kirjausta koskevat selkeät säännökset jäävät nyt käsillä olevasta hallituksenesitysluonnoksesta puuttumaan.
Hallituksenesitysluonnoksen mukaan suurimmat ehdotettavat alueidenkäytön suunnittelujärjestelmään kohdistuvat muutokset koskevat maakuntakaavaa, jonka yksityiskohtaisuutta ja oikeusvaikutteisuutta ollaan keventämässä, ja muissa kuin maakunnallisesti merkittävissä hankkeissa, eli seudullisesti merkittävien ja sitä pienempien hankkeiden maankäyttöratkaisujen jäädessä pelkästään kuntakaavoituksella toteutettavaksi.
Tähän asti maakuntakaavoihin on tyypillisesti merkitty aluevarauksia seudullisesti merkittäville tuulivoimahankkeille. Nyt ylemmän tason suunnittelussa mennään taaksepäin, ja maakuntakaavoihin merkittäisiin vain maakunnallisesti merkittävät hankkeet. Näiden käsitteiden eroa ei kuitenkaan hallituksenesitysluonnoksen perusteluissa tarkastella tuulivoiman näkökulmasta.
Tuulivoimahankkeista aiheutuu lähes poikkeuksetta kuntarajat ylittäviä vaikutuksia, joten juuri niiden kohdalla ylemmän tason suunnittelu olisi erityisen tarpeellista. Tuulivoimahankkeiden määrän kasvaessa lähekkäin sijoittuvista yksittäisistä hankkeista aiheutuu yhteisvaikutuksia, joihin ei voida hankekohtaisella kaavoituksella vaikuttaa. Tällä hetkellä ylemmän tason suunnittelua tapahtuu vain maakuntakaavoituksen yhteydessä, eikä siinäkään riittävästi.
Lain tavoitteena on keventää maakuntakaavan oikeusvaikutteisuutta ja rajata sen tehtäviä, ja siirtää tehtäviä kuntakaavoituksen suuntaan. Toisaalta tuulivoiman etäisyyssääntelyn soveltamisen sitominen maakuntakaavaan lisää maakuntakaavan tehtävää ja merkitystä tuulivoimarakentamisessa. Tässä on selkeä ristiriita, mutta avoimeksi jää, miten se aiotaan ratkaista, ja kumpi tavoite ratkaisee tulevan oikeustilan.
Alueidenkäyttökysymysten ratkaiseminen ensisijaisesti kuntakaavoituksella lisää hallituksenesitysluonnoksen mukaan kuntien välisen yhteistyön tarvetta, mutta lakiin ei kuitenkaan ole tarkoitus lisätä sääntelyä tämän yhteistyön edistämiseksi. Kuntakaavoituksen merkityksen kasvaessa tällaiselle sääntelylle olisi äärimmäisen suuri tarve, ja tuulivoiman kohdalla se tulisi toteuttaa säätämällä kuntien yhteinen yleiskaava pakolliseksi usean kunnan alueelle sijoittuvissa tai kuntarajat aiheuttavia vaikutuksia aiheuttavissa tuuli- ja aurinkovoimahankkeissa. Nykyisessä ja suunnitellussa uudessa laissa kuntarajat rajoittavat oleellisesti kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia elinympäristöään muuttavaan rakentamiseen niiden perustuessa pääasiassa kunnan jäsenyyteen.
On hyvä, että lainsäädäntöhankkeen yhteydessä on tunnistettu joitain tuuli- ja aurinkovoimarakentamisen erityispiirteitä, ja lakiin on otettu joitakin niitä koskevia erityissäännöksiä. Tuuli- ja aurinkovoimassa on kuitenkin kyse yhdestä voimakkaimmin kasvavista ja laajimmin ympäristöön ja ihmisten elinolosuhteisiin vaikuttavista teollisuudenaloista tämän hetken Suomessa. Alueidenkäytön ja rakentamisen sekä ympäristönsuojelun yleiset säännökset soveltuvat huonosti tuuli- ja aurinkovoimarakentamiseen, eivätkä ole riittäviä hallitsemaan tällaisesta toiminnasta aiheutuvia vaikutuksia. Olisikin ehdottoman tärkeää ryhtyä mahdollisimman pikaisesti valmistelemaan näiden tuotantomuotojen rakentamista ohjaamaan omia sektorilakeja, joissa säädettäisiin myös niiden toiminnasta aiheutuvien haittojen ehkäisemisestä ja korjaamisesta, ja sivullisille aiheutuvien vahinkojen ja menetysten korvaamisesta, ja joissa olisi tarvittavat viittaukset muuhun lainsäädäntöön.
Kommentit luvusta 1 Yleiset säännökset:
Lain ensimmäiset pykälät ovat täynnä epätäsmällisiä ja epämääräisiä ilmaisuja, kuten luodaan edellytykset ”hyvälle elinympäristölle”, edistetään ”kestävää kehitystä”. Tämän lain tavoitteet ”on otettava huomioon” tai ”kiinnitettävä huomiota” ympäristön käytön järjestämisessä.
Kaavoitusmonopoli antaa kunnille yksinoikeuden päättää alueensa maankäytöstä, mutta merkittävästi ympäristöön vaikuttavien toimintojen ylikunnallisiin ja jopa valtakunnantasolla vaikuttaviin vaikutuksiin tulisi asettaa lainsäädännöllä sitovat pelisäännöt ja reunaehdot. Tällaiset epämääräiset ilmaisut tulee korvata selkeillä sisällöllisillä velvoitteilla ja kielloilla, tai vähintäänkin näiden käsitteiden sisältöä ja merkitystä tulisi avata lakiehdotuksen perusteluissa tarkemmin.
Kommentit luvusta 2 Viranomaisten tehtävät:
Vaikka energiantuotannosta tuuli- ja aurinkovoimalla aiheutuu laajoja ympäristöllisiä, sosiaalisia sekä kulttuuriympäristöön ja energiajärjestelmään kohdistuvia kunnanrajat ylittäviä vaikutuksia, niiden sijoittamista ja rakentamista koskevat päätökset tehdään hanke kerrallaan kunnissa. Kuntien motiivi kaavoittaa alueitaan näille toiminnoille on varmistettu tuuli- ja aurinkovoimaloista maksettavien kiinteistöverojen erikoisasemalla verotuloihin perustuvassa valtionosuuden tasausjärjestelmässä. Talousvaikeuksissa pyristeleville kunnille tuulivoimaloiden kaavoittamisesta on tullut pikemminkin vapaaehtoinen pakko, kuin omaehtoinen valinta vaihtoehtoisten maankäyttötarkoitusten välillä. Tuulivoimaa ja aurinkovoimaa koskevissa päätöksissä ratkaisevat odotettavissa olevat kiinteistöverotulot muiden maankäytön tavoitteiden jäädessä sivurooliin tai syrjäytyessä kokonaan.
Koko tuuli- ja aurinkovoiman suunnittelujärjestelmä perustuu vahvasti kuntakohtaiseen osaoptimointiin, eikä valtakunnantason suunnittelua uusiutuvan energian rakentamisessa ole. Suomelta puuttuu valtakunnan tasoinen strategia siitä, miten paljon tuuli- ja aurinkovoimaa Suomessa ylipäätään tarvitaan, ja minne päin Suomea sitä on tarkoituksenmukaista sijoittaa. Suomessa myöskään mikään viranomaistaho ei ole vastuussa yksittäisten lähelle toisiaan sijoittuvien tuotantoalueiden aiheuttamista yhteis- ja kokonaisvaikutuksista. Haittojen ehkäisyä koskevan sääntelyn ja valvonnan puuttuminen johtavat haittojen kumuloitumiseen. Mikään taho ei myöskään valvo kuntapäätösten tarkoituksenmukaisuutta energiajärjestelmän kannalta, eikä myöskään sitä, että energiantuotannosta aiheutuvat haitat pysyvät kurissa.
Tuuli- ja aurinkovoiman ylemmän tason suunnittelua ja valvontavastuuta tulee osoittaa ja jakaa tässä luvussa esimerkiksi ympäristöministeriölle, lupa- ja valvontavirastolle ja Suomen ympäristökeskukselle.
Kommentit luvusta 3 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet:
18 §:ään tulisi lisätä 4) kohta: koko valtakunnan aluetta koskeva suunnitelma tuuli- ja aurinkovoiman rakentamistarpeesta, sijoittamisperiaatteista maan eri alueille ja haittojen ehkäisemiseksi tarvittavista toimenpiteistä ja velvoitteista.
Kommentit luvusta 4 Maakuntakaava:
Maakuntakaavan oikeusvaikutusta kevennetään rajaamalla sen soveltaminen ainoastaan maakunnallisesti tai valtakunnallisesti merkittäviin hankkeisiin, ja uudessa alueidenkäyttölaissa nimenomaan mahdollistettaisiin myös poikkeaminen maakuntakaavan määräyksistä.
Voimassa olevan lain 32 §:n mukaan maakuntakaava ”on ohjeena” yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa, ja viranomaisen on ”otettava huomioon” ja ”pyrittävä edistämään kaavan toteutumista” sekä katsottava, ”ettei toimenpiteillä vaikeuteta kaavan toteutumista”.
Hallituksenesitysluonnoksessa (27 §) oikeusvaikutusta on lievennetty niin, että maakuntakaava on vain ”otettava huomioon” yleiskaavaa laadittaessa, ja viranomaisen ”on katsottava”, ettei toimenpiteillä ”olennaisesti vaikeuteta” maakuntakaavan toteutumista. Lisäksi yleiskaava voidaan ”perustellusta syystä” laatia edellisestä poiketen huolehtien, että yleiskaava sopeutuu ”maakuntakaavan kokonaisuuteen”.
Nämä ilmaisut ovat liian epämääräisiä, ja ne tulee laissa korvata täsmällisemmillä velvoitteilla ja rajoituksilla.
Voimassa olevaan lakiin verrattuna useamman kuin yhden kunnan alueidenkäytön yhteensovittaminen ei enää kuuluisi maakuntakaavassa tehtäväksi. Tämä säännös merkitsee erittäin suurta heikennystä suunnittelujärjestelmään juuri tuulivoimarakentamisen kohdalla. Tuulivoiman vaikutukset ovat lähes poikkeuksetta ylikunnallisia, ja lisäksi tuulivoimahankkeet kunnissa hyvin mielellään pyritään sijoittamaan aivan kuntien reunoille, jolloin suuri osa haitoista aiheutuu naapurikuntien puolelle. Mahdollisuudet ehkäistä kuntarajat ylittäviä haittoja vähenevät entisestään, kun maakuntakaavamerkinnöillä ja maakuntakaavamääräyksilläkään ei niihin enää voitaisi vaikuttaa.
Maakuntakaavan oikeusvaikutusten poistolla vesitetään maakuntakaavojen laatimisen ja olemassaolon merkitys. Viimeinenkin yhteys valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista yksityiskohtaiseen kaavoitukseen katkeaa. Mihin maakuntakaavoja enää tarvitaan, jos niiden kaavamerkintöjä ja kaavamääräyksiä ei tarvitse noudattaa, ja kaavoitusvalta siirtyy kokonaan kunnille?
Voimassa olevan alueidenkäyttölain maakuntakaavan oikeusvaikutusta koskevat määräykset tulee säilyttää ennallaan. Tuuli- ja aurinkovoimaa koskevissa luvuissa tarvitaan lisäksi maakuntakaavoitusta koskevia lisämääräyksiä, kuten jäljempänä esitämme.
Monissa maakunnissa on tehty ns. hiljaisten alueiden selvityksiä, mutta näitä alueita ei aina ole kuitenkaan merkitty maakuntakaavaan. Vihreän siirtymän myötä energia- ja muuta teollisuutta rakennetaan yhä useammin kauas ennestään ihmistoiminnan piirissä olevista alueista, luonnon keskelle. Hiljaisten alueiden säilyttämiseksi edelleen hiljaisina olisi tärkeää niiden huomioiminen maakuntakaavoissa. 23 §:ssä esitettyihin maakuntakaavan sisältövaatimuksiin tulee lisätä uusi 8) kohta ”hiljaisten alueiden säilymiseen ja riittävyyteen”.
Lisäksi ehdotamme, että 23 §:ssä esitettyihin maakuntakaavan sisältövaatimuksiin lisätään 9) kohta, johon kirjataan velvollisuus tuuli- ja aurinkovoimarakentamisen haittojen ehkäisemisestä ja kurissa pitämisestä. 26 §:ään on lisättävä maininta, jonka mukaan ”maakuntakaavassa voidaan antaa tarpeellisia tuulivoimaloiden ja aurinkovoimaloiden rakentamisesta ja toiminnasta aiheutuvien haittojen ehkäisemistä koskevia määräyksiä”.
29 §:n määräys maakuntien välisestä yhteistyöstä on erityisen tärkeää kunta- ja maakuntarajat ylittävien rakennushankkeiden kaavoituksessa. Sellaisia ovat erityisesti laajat tuulivoimahankkeet, joita kunnat ja myös maakunnat hyvin mielellään pyrkivät sijoittamaan aivan alueidensa rajaseuduille. Lakiin tulee ottaa tarkemmat määräykset maakuntien- ja kuntien välisestä yhteistyövelvoitteesta energiahankkeissa, ja rajat ylittävien haittojen ehkäisemisessä.
Kommentit luvusta 5 Yleiskaava:
Yhdistyksemme kannattaa rakennuskiellon enimmäiskeston rajoittamista enintään kahdeksaan vuoteen. Laajoissa energiahankkeissa, erityisesti tuulivoiman kohdalla hankkeiden suunnitteluprosessit ovat hyvin pitkiä vieden jopa 10-15 vuotta, eivätkä läheskään kaikki suunnitellut hankkeet toteudu. Hankealueen ja lähistön maanomistajien kannalta on täysin kohtuutonta, että rakennuskielto voi jatkua jopa 15 vuoden ajan, varsinkin, jos suunniteltu hanke lopulta jää toteutumatta.
Yleiskaavan sisältövaatimuksiin (34 §) lisättävä velvoite noudattaa maakuntakaavan kaavamerkintöjä ja kaavamääräyksiä. Lisäksi yleiskaavamääräyksiin on lisättävä velvoite luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeiden ekologisten yhteyksien säilyttämisestä, ja kielto sijoittaa tuulivoimaa maakuntakaavaan merkityille hiljaisille alueille.
38 §:ään yleiskaavan oikeusvaikutuksia koskevaan kohtaan esitämme lisättäväksi maininnan, että ”mikäli yleiskaavaa voidaan 40 §:ssä tarkoitetulla tavalla käyttää rakentamisluvan perusteena, rakentamisluvan on oltava kaavamääräysten mukainen, ja rakentamisluvalla hyväksytty rakentamisen tulee vastata kaavoituksen yhteydessä tehtyjä selvityksiä”.
Erityisesti tuulivoimarakentamisessa on erittäin yleistä, että kaavoituksen yhteydessä maisema-, melu- ja välkeselvitykset tehdään huomattavasti pienemmille voimaloille, kuin mille rakennusluvat lopulta haetaan. Tuulivoimaloiden tekninen kehitys on nopeaa, mikä tarkoittaa sitä, että markkinoille tulee vuosittain entistä suurempia ja tehokkaampia voimalamalleja. Koska tuulivoimayhtiöt haluavat yleensä toteuttaa tuulivoimalat suurimmilla rakentamishetkellä saatavissa olevilla laitosmalleilla, rakennettava hanke saattaa poiketa huomattavastikin siitä, minkälaiselle hankkeelle selvitykset kaavoituksen yhteydessä tehtiin. Seurauksena on se, että myös tuulivoimaloiden vaikutukset muodostuvat suuremmiksi, kuin ennalta arvioitiin, ja esimerkiksi tuulivoimaloiden melualue muodostuu laajemmaksi, ja tuulivoimaloista aiheutuu asutukselle meluhaittoja.
Kuntien yhteinen yleiskaava tulee määrätä pakolliseksi kuntarajat ylittävissä tuulivoima- ja aurinkoenergiahankkeissa. Tuulivoimahankkeet sijoitetaan mielellään kuntien rajaseuduille, ja usein niin, että hankealue sijoittuu usean kunnan alueelle muodostaen yhtenäisen toiminta-alueen. Pilkottaessa kaava eri kuntien alueille sijoittuviin osiin rakentamisesta aiheutuviin kokonaisvaikutuksiin ei voida riittävästi varautua, eikä niistä aiheutuvia ympäristöhaittoja voida riittävällä tavalla ehkäistä. Kuntien yhteisen tuulivoimaosayleiskaavan tulisi tulla voimaan vasta, kun kaikkien mukana olevien kuntien valtuustot ovat sen hyväksyneet, ja se raukeaisi, mikäli jokin kunnista ei sitä hyväksy.
Kuntien yhteisen yleiskaavan laadinnassa tulee kuitenkin noudattaa myös maakuntakaavoissa osoitettuja aluevarauksia ja kaavamääräyksiä. 45 §:n 1 momentin määräys tulee poistaa hallituksen esityksestä, tai lisätä siihen maininta, ettei määräys koske kuntien yhteistä tuulivoimaosayleiskaavaa.
Kommentit luvusta 8 Tuulivoimarakentamista koskevat erityiset säännökset:
Tuulivoimarakentamisen suunnittelussa ja tuulivoimakaavoituksessa tuulivoimarakentamista koskevasta yleiskaavasta käytetään yleisesti ilmaisua ”tuulivoimaosayleiskaava”. Tällaista termiä ei kuitenkaan sisälly alueidenkäyttölakiin eikä muuhunkaan maankäyttöä tai rakentamista koskevaan lainsäädäntöön. Ehdotamme, että uuden alueidenkäyttölain säätämisen yhteydessä samalla selvitetään ja vahvistetaan tuulivoimarakentamisen yhteydessä säädöksissä käytettävä termistö ja kirjataan se lakiin.
Tuulivoimarakentamista koskevan yleiskaavan erityiset sisältövaatimukset ovat väljiä ja antavat runsaasti tilaa tapauskohtaiselle harkinnalle. Sisältövaatimuksia koskevat määräykset sisältävät useita epätäsmällisiä ilmaisuja, joiden sisältö ja avoimeksi.
Ilmaisut ”ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueidenkäyttöä”, ”sopeutuu ympäristöön” ja ei aiheuta ”merkittäviä” maisemavaikutuksia tulee korvata täsmällisillä velvoitteilla ja kielloilla, tai ilmaisujen sisältö tulee ainakin täsmentää hallituksen esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa.
Sisältövaatimuksia tulee täydentää tuulivoimarakentamisen erityispiirteiden huomioimiseksi ja merkittävimpien haittojen ehkäisemiseksi. Sisältövaatimuksiin tulee lisätä ainakin seuraavat säännökset:
- maakuntakaavan mukaisuus
- tärkeiden ekologisten yhteyksien katkaisemista koskeva kielto
- kielto sijoittaa tuulivoimaloita maakuntakaavaan merkityille hiljaisille alueille
- kielto sijoittaa tuulivoimaloita suojelualueille ja niiden välittömään läheisyyteen
- kielto sijoittaa tuulivoimaloita pohjavesialueille tai pohjaveden muodostumisalueille
- ohjeellisten sähkönsiirtoreittien sisällyttäminen kaavamerkintöihin
Hallitusohjelman tavoitteena on vahvistaa tuulivoimarakentamisen maisemavaikutusten arviointia. Nykyisin suunniteltavan kokoiset tuulivoimalat poikkeavat aina luonnollisesta maisemasta ja hallitsevat maisemaa pitkällä ympäristössään. Useamman tuulivoimahankkeen sijoittaminen samaan maisemaan moninkertaistaa vaikutuksen. Siitä syystä maisemavaikutuksia arvioitaessa olisi aina huomioitava lähellä sijaitsevien muiden tuulivoimala-alueiden kanssa muodostuvat yhteisvaikutukset. Maisemaan aiheutuvia yhteisvaikutuksia arvioitaessa mukana tulee olla myös vielä suunnitteilla olevien hankkeiden vaikutus, jotta lopullinen kokonaisvaikutus tulee asianmukaisella tavalla arvioitua.
67 §:n 3-kohtaa tulee täydentää muotoon ”suunniteltu tuulivoimarakentaminen yhdessä mahdollisten muiden lähellä sijaitsevien muiden tuulivoimaloiden kanssa ei aiheuta merkittäviä haitallisia maisemavaikutuksia”.
Tuulivoiman etäisyyssääntelyä koskevien määräysten sisällyttäminen yleiskaavan sisältövaatimuksia koskevan pykälään ei palvele säädöksen tärkeyttä parhaalla tavalla. Etäisyyssääntelyn perustavaa laatua oleva merkitys ja tärkeys edellyttäisi etäisyyssääntelyä koskevien määräysten kirjaamista omaksi erilliseksi pykäläkseen. Ehdotamme pykäläjaon muuttamista niin, että etäisyyssääntely kirjataan kokonaan omaksi pykäläkseen.
Yhdistyksemme kannattaa tuulivoiman etäisyyssääntelyn sitomista voimaloiden kokoon ja tehoon. Mielestämme se on huomattavasti parempi tapa riittävän suojaetäisyyden määrittelyyn kuin pelkkä metri- tai kilometriraja. Tuulivoimaloiden meluhan on pääasiassa ns. aerodynaamista melua, joka aiheutuu lapojen pyörimisliikkeen kohtaamasta ilmanvastuksesta, joka on sitä suurempaa, mitä pidemmät ja leveämmät lavat tuulivoimalassa on. Tuulivoimaloiden tehon kasvu taas toteutetaan lähinnä lapojen pituutta kasvattamalla. Siitä syystä etäisyysvaatimuksessa tulisi huomioida voimaloiden kokonaiskorkeuden lisäksi myös voimaloiden nimellisteho ja roottorin halkaisija.
Eri maakunnissa maakuntakaavamerkintää edellyttävän tuulivoimahankkeen koko vaihtelee tällä hetkellä 6 ja 10 voimalan välillä, joten sääntelyn sitomisella maakuntakaavamerkintään ei saavuteta yhtenäistä sääntelyä koko valtakunnan tasolla. Lisäksi määräystä on helppo kiertää yksinkertaisesti merkitsemällä maakuntakaavaan pienempiä tai vaikka kaikki maakuntaan suunniteltavat tuulivoimahankkeet. Esimerkiksi Varsinais-Suomen parhaillaan valmisteilla olevaan maakuntakaavaan ollaan merkitsemässä jopa 2-3 tuulivoimalan hankkeita.
Etäisyyssääntelyä tulee soveltaa samalla tavalla kaikkiin tuulivoimahankkeisiin, ja 68 §:n 2 momentista tulee poistaa virke ”Jos tuulivoimarakentamista ohjaava yleiskaava ei sijoitu maakuntakaavassa osoitetulle tuulivoimaloiden alueelle”.
Etäisyyssääntelyä tulisi soveltaa asuinrakennusten lisäksi muihin melulle herkkiin toimintoihin, kuten sairaaloihin ja muihin hoitolaitoksiin, hotelleihin, leirintäalueisiin jne.
Eläimillä on tarkemmat aistit ja usein myös tarkempi kuulo kuin ihmisillä. Eläinsuojelullisista syistä etäisyyssääntelyä tulisi soveltaa ihmisille tarkoitettujen asuinrakennusten lisäksi myös sellaisiin eläinsuojiin, joita käytetään jatkuvaan eläinten pitoon, eli navettoihin, hevostalleihin, lampoloihin, sikaloihin, kanaloihin, turkistarhoihin jne.
Tuulivoimaloiden toiminnan valvontaa tulee parantaa.
Alueidenkäyttölain uudistuksen yhteydessä tulisi korjata tuulivoimaloiden toiminnan valvontaan liittyvä epäkohta, ja säätää kaikki tuulivoimahankkeet ympäristölupasääntelyn piiriin, ja samalle viivalle muiden vihreän siirtymän hankkeiden ja lähes kaikkien muiden ympäristöön vaikuttavien toimintojen kanssa.
Melulle altistuvassa kohteessa aiheutuvaan melutasoon vaikuttaa kohteen etäisyys voimaloista ja voimaloiden koko ja teho, mutta siihen vaikuttavat myös monet eri ajankohtina vaihtelevat olosuhdetekijät, kuten melun leviämiselle otolliset sääolosuhteet. Siksi kaikissa tapauksissa edes ehdotettu etäisyys ei riitä, vaan lisäksi tarvitaan keinot säädellä myös todellisia toteutuvia melutasoja. Melun leviämiselle otollisimpia sääolosuhteita vallitsee Suomessa erityisesti ilta- ja yöaikaan, jolloin myös taustamelu hiljenee. Tuulivoiman meluhaitat ovat yleensä voimakkaimpia öiseen aikaan, jolloin ihmisten pitäisi voida nukkua, ja melu häiritsee yöunta.
Tuulivoimaloiden meluvaikutuksia pyritään hallitsemaan tuulivoimameluasetuksessa säädetyillä ulkomelutason raja-arvoilla. Katsotaan, että asumisterveysasetuksella säädetyt sisämelun toimenpiderajat eivät ylity, mikäli melumallinnusten tai -mittausten mukaan säädetyt melurajat (45 dB päivällä, 40 dB yöllä) asunnon ulkopuolella ei ylity.
Tuulivoimamelun häiritsevyystutkimukset osoittavat kuitenkin, että jo 30-40 dB:n melutasoilla on selvä yhteys tuulivoimamelun häiritsevyyteen (lähde: tuulivoimameluasetuksen perustelumuistio). Tutkimusten mukaan tuulivoimamelusta häiriintyvien määrä alkaa voimakkaasti nousta, kun melutaso asuntojen ulkopuolella ylittää 35 dB ainakin silloin, kun ympäristön taustamelu on vähäistä (Pedersen, Nykänen).
Yhdistyksemme on esittänyt, että tuulivoimameluasetuksessa yöajalle säädettyä ulkomelun raja-arvoa tulisi laskea 5 dB:llä 35 dB:iin, jotta varmistetaan, ettei myöskään asuntojen sisätiloissa asumisterveysasetuksella nukkumiseen tarkoitetuille tiloille säädetty yöajan meluraja (25 dB) ylity.
Pelkkä melurajojen olemassaolo ei kuitenkaan yksin riitä, vaan melurajojen noudattamista pitäisi myös voida valvoa voimaloiden ollessa toiminnassa. Nykyisin valvontaa ei ole, koska tuulivoimahankkeet eivät ole ympäristölupasääntelyn piirissä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tuulivoimaloiden melua voidaan tarkkailla ja toimenpiteet melurajojen ylittyessä voidaan toteuttaa ainoastaan ympäristölupamääräyksillä. Valvonnan mahdollistamiseksi kaikki tuulivoimahankkeet tulisikin säätää ympäristöluvanvaraisiksi.
Melumallinnusohjeistus on vuodelta 2014 ja on jo pahasti vanhentunut. Sitä tulisikin päivittää tuulivoimaloiden ja hankkeiden koon kasvun edellyttämällä tavalla. Samassa yhteydessä melusääntelyyn tulisi palauttaa ennen tuulivoimameluasetuksen voimaantuloa käytössä ollut tuulivoimamelun sykkivää luonnetta eli ns. amplitudimodulaatiota koskeva 5 dB:n sanktio. Amplitudimodulaation tiedetään olevan tärkein tuulivoimamelun häiritsevyyttä lisäävä ominaisuus.
Ehdotamme, että etäisyyssääntelyä koskevaan lainkohtaan tehdään seuraavat korjaukset:
- etäisyyssääntelyä koskevat määräykset eriytetään omaksi pykäläksi
- etäisyyssääntely koskee kaikkia tuulivoimahankkeita, sijoittuivatpa ne maakuntakaavaan merkityille alueille tai niiden ulkopuolelle
- samalla tuulivoimameluasetusta korjataan alentamalla tuulivoimalle säädettyä yöajan ulkomelurajaa 35 dB:iin
- kaikki tuulivoimahankkeet säädetään ympäristöluvanvaraisiksi
Tuulivoiman etäisyyssääntelyä koskeva ehdotus on kohdannut laajaa vastustusta tuulivoima-alan ja kuntien taholta, ja ympäristöjärjestötkin ovat väittäneet, että ehdotettu etäisyyssääntely ”työntää tuulivoimahankkeet erämaihin”. Väite ei pidä paikkaansa, koska tuulivoimaa sijoitetaan asumattomille alueille koko ajan jo nyt. Etäisyyssääntely ainoastaan pienentäisi jossain määrin suunniteltavia hankealueita siirtäessään niiden rajoja kauemmas asutuksesta.
Lopuksi haluamme tuoda esille, että Suomen uusiutuvat ry:n tilastojen mukaan maassamme on tällä hetkellä vireillä yli 400 tuulivoimahanketta, ja vielä julkistamattomia hankkeitakin on joidenkin lähteiden mukaan ainakin 200. Tuulivoimaa on siis suunnitteilla moninkertainen määrä maamme kasvavaankin sähköntarpeeseen nähden. Valmiita ja hyväksyttyjäkin tuulivoimakaavoja on satakunta. Yleisesti tunnustetaan, että läheskään kaikki hankkeet eivät tule toteutumaan. Tuulivoimahankkeista niin suuri osuus jää rakentamatta, tai aiotaankin toteuttaa vasta hyvin pitkän ajan kuluttua, että joskus puhutaan jopa ”varastoon kaavoittamista”.
Tuulivoiman kaavoitusala on tyypillisesti 100-150 hehtaaria suunniteltua tuulivoimalaa kohden, ja tuulivoiman suunnitteluprosessit ovat hyvin pitkiä vieden käytännössä usein jopa 10-15 vuotta. Toteutumatta jäävät tuulivoimakaavat varaavat siis muulta maankäytöltä huomattavan suuria pinta-aloja jopa vuosikymmeniksi tai ikuisiksi ajoiksi. Siitä syystä tuulivoimakaavat tulisi säätää määräaikaiseiksi siten, että ne raukeaisivat, mikäli rakentamistoimenpiteisiin ei ole ryhdytty säädetyn määräajan kuluessa.
Kommentit luvusta 9 Aurinkovoimarakentamista koskevat erityiset säännökset:
Yhdistyksemme mielestä on hyvä, että lakiin on otettu aurinkovoimarakentamista koskevia säännöksiä korjaamaan tähänastinen sääntelemätön asiantila. Ehdotetut säännökset eivät kuitenkaan ole läheskään riittäviä saamaan voimakkaasti kasvava aurinkovoimarakentaminen hallintaan.
Myös aurinkovoimarakentamista koskevaa terminologiaa tulee selkeyttää. Olisiko syytä tuulivoimaosayleiskaavan tapaan nimittää aurinkovoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa aurinkovoimayleiskaavaksi?
Aurinkovoimaloiden rakentaminen tapahtuu nykyisin usein ilman kaavoitusta suunnittelutarveratkaisulla tai jopa pelkällä rakennusluvalla. Lakiin tulisi ottaa selkeä säännös siitä, milloin suunnittelutarveratkaisun käyttö riittää ja milloin se ei riitä, tai mieluiten maininta siitä, että teolliset aurinkovoimahankkeet edellyttävät aina kaavoitusta. Kaavoitusta edellyttävän hankkeen kokoraja on niin tärkeä asia, että siitä tulee säätää laissa, ei asetuksessa.
Aurinkovoimarakentamista koskevan yleiskaavan erityisiä sisältövaatimuksia koskeva kohta sisältää epämääräisiä ilmaisuja, jotka eivät riittävästi ohjaa aurinkovoimakaavoitusta. Ne tulee korvata yksityiskohtaisilla velvoitteilla ja määräyksillä.
71 §:n 2) kohdassa tulee määrätä aurinkovoimaloiden sijoittaminen ensisijaisesti ennestään rakennettuun ympäristöön ja kokonaan kieltää niiden sijoittaminen tuotannossa olevalle metsä- tai maatalousalueelle. Aurinkovoiman sijoittamiselle rakennettuun ympäristöön on huomattavasti paremmat mahdollisuudet kuin tuulivoimaloiden kohdalla on asian laita, joten aurinkovoiman rakentaminen tuotannossa oleville metsä- ja maatalousalueille sekä luontoalueille voitaisiin kieltää kokonaan. Valtakunnallisesti ja maakunnallisesti merkittäviin kulttuuriympäristöihin rakentaminen tulisi myös kieltää. Haitallisten ympäristövaikutusten aiheuttaminen tulisi olla selkeästi kielletty.
Sisältövaatimuksiin tulee lisätä kielto aurinkovoimaloiden sijoittamisesta luontoympäristön kannalta arvokkaille alueille, ja tärkeiden ekologisten yhteyksien alueille.
Kommentit luvusta 11 Kaavoitusmenettely ja vaikutusten selvittäminen kaavaa laadittaessa:
Voimassa olevan lain mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin (9 §).
Uudessa laissa kaavan tulisi perustua vain ”todennäköisesti merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun”, ja sen edellyttämiä tutkimuksia ei enää tarvita, pelkkä ”tieto” vaikutuksista riittää. Vaikutukset on edelleen selvitettävä ”tarpeellisessa” määrin. Täysin avoimeksi ja oikeuskäytännön ratkaistavaksi jää se, miten ja kuka merkittävien vaikutusten todennäköisyyden arvioi, ja mitä on ja mistä tulee ”tieto” suunniteltavan hankkeen vaikutuksista.
Hallituksenesitysluonnoksessa todetaan, että tarkoituksena ”ei ole muuttaa nykytilaa eikä tiukentaa selvitysvelvollisuutta”. Todellisuudessa tällainen sanamuoto tulee johtamaan selvittämisvelvollisuuden lieventämiseen. Tuomioistuimet tulevat tulkitsemaan asiaa sanamuodon mukaisesti. Jos tarkoituksena ei ole muuttaa nykyistä asiantilaa, ei tule käyttää sellaista sanamuotoa, joka johtaa asiantilan muuttumiseen. Jos todellisena tarkoituksena on lieventää nykyistä määräystä, asia tulee avoimesti todeta säädöskohtaisissa perusteluissa.
Sellaisissa tilanteissa, joissa yleiskaavaa voidaan käyttää suoraan rakentamisluvan myöntämisen perusteena, selvitysten tulee luonnollisesti olla tarkempia kuin sellaisissa tilanteissa, joissa ensin laaditaan vielä asemakaava. Tämä seikka olisi hyvä kirjoittaa näkyviin säädöskohtaisiin perusteluihin.
Erityisesti voimakkaasti ja laajasti ympäristöön vaikuttavissa energia- ja muissa vihreän siirtymän hankkeissa vaikutusselvityksiä koskevien määräysten epämääräisyys johtaa yhä enemmän tilanteeseen, jossa kaikki ”tieto” suunniteltavan hankkeet vaikutuksista tulee hankkeen suunnittelijalta itseltään kaavoitusviranomaisen jäädessä pelkäksi tulosten passiiviksi hyväksyjiksi. Erityisen ongelmallista riski todellisten vaikutusten jäämisestä kokonaan selvittämättä on tuuli- ja aurinkovoimahankkeiden kohdalla, jotka ovat myös ympäristölupasääntelyn ulkopuolella, ja joiden toiminnasta aiheutuvia vaikutuksiakaan ei siitä syystä voida juurikaan viranomaistoimin valvoa.
Suuri puute erityisesti tuulivoimaloiden kohdalla on se, että erillisistä tuulivoimahankkeista aiheutuvien yhteisvaikutusten selvittämis- ja ehkäisemisvelvoitetta ei ole ollenkaan kirjattu lakiin. Tuulivoiman yhteis- ja kokonaisvaikutuksista ei ole osoitettu vastuuta ja toimivaltaa millekään viranomaistaholle Suomessa. Kuntatasolla vastuu eri hankkeiden yhteisvaikutuksista voitaisiin sisällyttää esimerkiksi ehdotetun lain 79 §:ään, mutta parasta olisi kirjata yhteisvaikutusten lieventämistä koskevat määräykset erilliseen pykälään.
Kuntien vahva taloudellinen intressi tuulivoimarakentamisessa yhdistettynä heikkoon sääntelyyn johtaa helposti liian suuriin haittoihin, ja vaatisi ehdottomasti rinnalleen vahvan valtakunnantason viranomaiseen valvomaan sitä, että haitat pysyvät kurissa. Lukua 2 koskevissa kommenteissamme on ehdotuksia tämän valvonnan toteuttamiseksi.
Kommentit luvusta 12 Asemakaavan ja yleiskaavan laatimisaloite ja asemakaavan ja yleiskaavan laatiminen yhteistyössä maanomistajan kanssa
Ehdotetussa 90 §:ssä säädetään kaavan laatimisaloitteesta ja maanomistajan oikeudesta tehdä kunnalle perusteltu aloite kaavan laatimiseksi. 91 §:ssä säädetään kaavan laatimisesta yhteistyössä maanomistajan kanssa.
Erityisen tärkeää olisi ottaa lakiin määräykset myös tuulivoima- ja aurinkovoimakaavan laatimisaloitteesta ja kaavoittamisesta yhteistyössä hankekehittäjän kanssa.
Normaali käytäntöhän on, että tuulivoimakaavoitus käynnistyy tuulivoimahankkeen suunnittelijan kunnalle tekemän kaavoitusaloitteen perusteella. Yleensä kunta hyväksyy kaavoitusaloitteen toimivaltaisessa toimielimessä ja tekee hankekehittäjän kanssa kaavoitussopimuksen. Yleensä kunta myös hyväksyy kaavan laatijaksi tuulivoimayhtiön valitseman konsultin, joka vastaa kaavoituksen edellyttämistä selvityksistä ja kaavoitusasiakirjojen laatimisesta. On aika erikoista, että tämä kaikki voi tapahtua ilman ainoatakaan lakiin kirjattua menettelyohjetta tai määräystä.
Tuulivoima- ja aurinkovoimakaavan laatimista yhteistyössä hankkeen suunnittelijan kanssa koskevat määräykset tulee lisätä lain 12 lukuun.
Lakiin tulisi myös lisätä määräykset kuntalaisten kuulemisesta ennen tuulivoimakaavoitusta koskevan kaavoitusaloitteen hyväksymispäätöstä.
Nykyisessä laissa ei tällaisia määräyksiä ole, mutta sellainen tulee ottaa käyttöön uudessa alueidenkäyttölaissa varhaisen vuorovaikutuksen periaatteen toteutumiseksi.
Tuulivoimakaavoitus lähtee lähes poikkeuksetta liikkeelle tuulivoimayhtiön tekemällä kaavoitusaloitteella, ja kaavoitus käynnistyy kunnan viranomaisen, yleensä kunnanhallituksen nimenomaisella päätöksellä. Ennen kaavoitusaloitteen jättämistä tuulivoimayhtiön ja kunnan edustajien välillä on yleensä jo käyty hyvinkin pitkälle meneviä neuvotteluja, ja kunta on siinä vaiheessa jo muodostanut periaatteellisen kantansa tuulivoimahankkeen hyväksyttävyyteen, ja ilmaissut sen tuulivoimayhtiölle.
Voidaan siis sanoa, että kaavoituksen käynnistämispäätös on toiseksi tärkein tuulivoimahankkeen toteutumista koskeva päätös, ja lähes yhtä tärkeä kunnan kannan ilmaisu tuulivoimahankkeen suunnittelijan suuntaan kuin kaavan hyväksymistäkin koskeva päätös.
Kunnan ja tuulivoimayhtiön väliset neuvottelut käydään kuitenkin tässä vaiheessa hyvin pienessä piirissä, ja ilman kuntalaisten näkemysten selvittämistä ja huomioimista. Kaavoituksen käynnistämispäätös käynnistää kaavoituksen edellyttämät ympäristö- ja muut selvitykset, jotka voivat maksaa tuulivoimahankkeen suunnittelijalle satoja tuhansia euroja, ja jotka menevät hukkaan, jos hanke osoittautuu toteuttamiskelvottomaksi esimerkiksi kuntalaisten vastustuksen tai kuntalaisten tiedossa olevien ympäristöarvojen merkittävyyden tai muiden rakentamisen esteiden vuoksi.
Sen vuoksi olisi järkevää selvittää tuulivoimahankkeen hyväksyttävyyttä kuntalaisten näkökulmasta jo ennen kaavoituksen käynnistymistä. Siitä syystä alueidenkäyttölakiin tulisi lisätä määräys kuntalaisten kuulemisesta ennen kaavoitusaloitteen hyväksymistä ja kaavoituksen käynnistämispäätöstä.
Kommentit lukuun 18 Muutoksenhaku
110 §:n 3 momentin mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyn piiriin kuuluvissa hankkeissa kaavaa koskevassa valituksessa ei saa vedota siihen, että hanketta koskeva arviointi on suoritettu puutteellisesti, vaan valitusoikeudesta säädetään ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 34 §:ssä. Mainitussa lainkohdan mukaan se, jolla muutoin on oikeus hakea lupapäätökseen muutosta valittamalla, voi valituksessaan vedota siihen, ettei ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ole suoritettu tai se on suoritettu olennaisilta osiltaan puutteellisesti.
Tuulivoimahankkeiden kohdalla tämä säädös on ongelmallinen ja johtaa käytännössä siihen, että YVA-menettelyn puutteellisuudesta tai puuttumisesta ole useissa tapauksissa ollenkaan mahdollista valittaa. Rakennuslupaa koskeva valitusoikeus on hyvin suppea, ja myös asianosaisuutta tulkitaan oikeuskäytännössä hyvin tiukasti, joten käytännössä valitusoikeus on useimmiten vain tuulivoimaloiden rakennuspaikan rajanaapureilla.
Vaikka tuulivoimahanke muodostaa yhden teknistaloudellisen ja vaikutuksiltaan yhtenäisen teollisen kokonaisuuden, tuulivoimaloiden rakennuslupien valitusoikeus ratkaistaan tuulivoimalakohtaisesti. Varsinkin suuremmissa, useita tai useita kymmeniä tuulivoimaloita käsittävissä tuulivoimahankkeissa tilanne on usein se, että useimpien tuulivoimaloiden ja useissa tapauksissa ei yhdenkään tuulivoimalan rakennusluvasta ole kenelläkään valitusoikeutta. Oikeuskäytännössä syntyy usein tilanne, jossa osa tuulivoimaloiden rakennusluvista kumoutuu lainvastaisena, mutta osa jää voimaan, koska kukaan ei voi rakennuslupapäätöksistä valittaa. Silloin myös YVA-lain 34 §:n mukainen mahdollisuus vedota YVA-menettelyn puutteellisuudesta tai puuttumisesta jää käytännössä toteutumatta.
Kansalaisten valitusoikeus on tärkeä laadun tae viranomaistoiminnassa, ja käytännössä usein ainoa keino ennalta ehkäistä ja jälkeenpäin korjata lainvastaisia tai muuten huonoja päätöksiä. Hallinnon lainalaisuuden ja Suomen perustuslaissa säädettyjen perusoikeuksien näkökulmasta on kestämätöntä, että tuulivoimahankkeiden kohdalla YVA-menettelyn asianmukaisuutta ei voi useissa tapauksissa ollenkaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi, vaikka tästä mahdollisuudesta on nimenomaan laissa säädetty, ja se on tarkoitettu koskemaan samalla tavalla kaikkia rakennushankkeita.
Siitä syystä lakiin olisi tärkeää lisätä määräys, että tuulivoima- ja aurinkovoimahankkeissa YVA-menettelyn puutteellisuuteen tai puuttumiseen olisi voitava vedota kaavan hyväksymispäätöstä koskevassa valituksessa.
Kommentit lukuun 19 Kaavan ja muiden päätösten tiedoksiantoja voimaantuloa koskevat säännökset
Lakiehdotuksen mukaan kaavan voimaantuloa ei enää kytkettäisi kuuluttamiseen, vaan kaavan voimaantuloon riittäisi kunnan tiedottaminen. Myös rakennuskiellon, rakentamisrajoituksen ja toimenpiderajoituksen voimaantulon kytkentä kuuluttamiseen poistuisi.
Yhdistyksemme näkemyksen mukaan tällaisissa päätöksissä kyse on kansalaisten oikeusturvan kannalta niin merkittävistä seikoista, että tiedoksianto tulee tästä eteenpäinkin tapahtua kuuluttamalla. Esitämme, että 115-116 §:ien sanamuoto muutetaan tältä osin.
Tuulivoima-kansalaisyhdistys ry
Tykkää meistä facebookissa: https://www.facebook.com/profile.php?id=100080395790841
Seuraa meitä viestipalvelu X:ssä: https://x.com/TuulivoimaR
